Anna M.Badia Martí
Catedrática de Derecho Internacional Público de la Universitat de Barcelona.
PLANTEAMIENTO
El análisis jurídico internacional del tema del “Sahara Occidental”, tiene su punto central en la aplicación del principio de autodeterminación de los pueblos coloniales.
Es desde esta aproximación que se derivan la multiplicidad de elementos que concurren en la denominada, en las Naciones Unidas (NNUU), “cuestión del Sahara occidental”.
Es imprescindible acudir a la Organización mundial, porque es, en su seno, donde se ha gestionado el proceso de control de las situaciones coloniales hasta llegar a la ilegalidad de su mantenimiento, y a la necesidad de actuar para su eliminación. El detonante del cambio de aproximación se pone de manifiesto con la adopción y posterior proclamación[1] de la “Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales” de 14 Diciembre de 1960, que trastoca en profundidad las disposiciones de la Carta de las NNUU relativas a territorios no autónomos y territorios en fideicomiso[2].
Se está ante un principio jurídico internacional, dotado de contenido, a través de la práctica de la Organización y que puede considerarse, en líneas generales, uno de los puntos fuertes de la Organización.
Éxito de la Organización que cabe calificar de tal, atendiéndonos tanto a criterios cuantitativos como cualitativos.
Una valoración de carácter cuantitativo es en atención al número de territorios a los que afecta, actualmente 17[3] y algunos de ellos se tratan de pequeñas islas, con un número muy reducido de habitantes – se considera que afecta a dos millones de personas–. Reducción abultada si se tiene en cuenta que se partía de que en torno a 85 territorios han logrado dejar su condición de colonia y alcanzado un nuevo estatus, y el proceso ha afectado a 750 millones de personas[4].
Atendiéndonos a un criterio cualitativo, es decir desde la perspectiva del desarrollo de contenidos jurídico/políticos del principio, también puede abundar en el éxito de la Organización. Después de más de 40 años de la proclamación de la Declaración, NNUU, se han ido perfilando su contenido a través de dos líneas de actuación: El control y seguimiento de la aplicación a los casos concretos y la fijación y desarrollo de contenidos a través de resoluciones relativas al principio[5], a lo que debe sumarse pronunciamientos de la CIJ, y a los que nos referiremos más adelante.
Vías de desarrollo progresivo del derecho a través de la diplomacia multilateral, idóneas cuando se trata de armonizar intereses en presencia, a menudo contrapuestos, y que probablemente no resistiría una regulación formulada a través del método estrictamente jurídico. Los actos de la Organización han llegado a formular el contenido jurídico de un principio estructural del Ordenamiento jurídico internacional y con normas oponibles a la comunidad internacional en su conjunto (erga omnes), tal como se constata en la práctica internacional.
Los resultados alcanzados, tal como se ha señalado son significativos y permiten conocer claramente el estado de la cuestión, y la postura sostenida por los Estados especialmente por la posibilidad que brinda el tratamiento de los temas en el seno de las OOII que nos permiten tener documentado el proceso seguido.
La misma práctica revela que el éxito no es total, y restan territorios pendientes de descolonización – el mayo pasado se incorporó a la lista el territorio la Polinesia Francesa[6]–, y el mismo entorno que ha ido facilitando la construcción del principio se ve obligado a proclamar decenios para la “Eliminación del colonialismo, actualmente estamos en le tercero[7]. No deja de ser contradictorio, se trata de un tema superado en comparación con las décadas pasadas, pero no se ha eliminado y no parece que haya interés en ello.
En el contexto en el que se encuentra la descolonización y enmarcado en las NNUU, por ser la Organización con competencias en la materia, destaca, por la persistencia a la no adecuación a los parámetros de la Organización la “Cuestión del Sahara” además de incorporar a lo largo de tantos años nuevos elementos de conflicto[8].
El tema permite multiplicidad de análisis y aproximaciones desde diferentes ramas del conocimiento e incluso desde la aproximación del ordenamiento jurídico internacional permite también diferentes aproximaciones. En esta ocasión nos centraremos en el tema de la explotación de los recursos naturales.
Se organiza la exposición en tres apartados. En primer lugar algunas consideraciones entorno a la dimensión económica del principio de autodeterminación, a continuación nos centraremos en la especificidad de la cuestión del Sahara occidental y por ultimo, a modo de consideraciones finales se señalaran los puntos más candentes de la explotación de los recursos naturales en el Sahara, derivados de la particularidad que viven el territorio y la población saharaui.
En este contexto el tema del Sahara occidental, es un caso “test” ya que tiene como uno de los rasgos determinantes estar siempre rezagado de las acciones que se realizan en la materia, hasta llegar a ser el último territorio de África que figura en la lista actual de territorios No autónomos (TNA), en definitiva permite conocer el derecho internacional aplicable ejemplarizando lo que no esta de acuerdo con él.
- La dimensión económica del principio de autodeterminación de los pueblos y su evolución[9].
A continuación se expone sintéticamente, donde está formulada la dimensión económica del principio de autodeterminación y la naturaleza jurídica del mismo, para a continuación exponer brevemente como se concreta este contenido en la actualidad, ya que ha tenido un proceso evolutivo, muy vinculado a la incidencia del fenómeno colonial en las relaciones internacionales.
Los intereses económicos implícitos en el colonialismo están fuera de toda duda y, son la base del “neocolonialismo”. Probablemente en atención a esta aproximación se comprenda esta “reticencia” en dar un contenido claro a la dimensión económica de la autodeterminación y que se acompañase de una acción decidida para activarla y aplicarla.
1.1 Enunciado del principio.
La incorporación de la dimensión económica en la formulación y enunciado jurídico internacional de la autodeterminación de los pueblos, se recogen y consolida en los textos que a continuación se señalan, y pueden considerarse textos de referencia en la materia y lo configuran con principio del derecho internacional. Su formulación se dirige, aunque tímidamente, tanto a la protección de los derechos de los pueblos coloniales como a regir el comportamiento de los Estados, sean o no potencia colonial.
Se parte de la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales A/Res. 1.514 (XV). En ella se reconoce el derecho de los pueblos coloniales a “perseguir libremente su desarrollo económico, social y cultural” y en su preámbulo puede leerse “que los pueblos pueden, para sus propios fines, disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales”.
El siguiente pronunciamiento lo encontramos en A/Res. 1.803 (XVII) “Soberanía permanente sobre los recursos naturales” de 14 de diciembre de 1962, en la que se define el principio de soberanía permanente sobre los recursos naturales, principio que tiene como destinatario a los Estados; sin embargo en el párrafo segundo de la parte dispositiva vincula el citado principio con el de autodeterminación de los pueblos coloniales, y establece que:
“La explotación, el desarrollo y la disposición de tales recursos, así como la importación de capital extranjero para efectuarlos, deberán conformarse a las reglas y condiciones que estos pueblos y naciones libremente consideren necesarios y deseables para autorizar, limitar o prohibir dichas actividades”.
Con mayor claridad y precisión, encontramos el enunciado del principio en el párrafo 2 del Artículo 1 común a los Pactos de derechos civiles y políticos y de derechos económicos sociales y culturales:
“Para el lograr de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que se derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podría privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia”[10].
Posicionamiento que se confirma en la A/Res. 3.201 (S-VI) de 1 de mayo de 1974, que contiene la “Declaración sobre el establecimiento de un nuevo orden económico internacional”, y en la A/Res. 3.281(XXIX) de 12 de diciembre de 1974, que aprobó la “Carta de derechos y deberes económicos de los Estados”.
Práctica de la Organización a la que alude al juez Weeramantry, en el asunto de Timor Oriental, y le conduce a constatar la dimensión económica del principio de autodeterminación[11], y afirma que la especificidad del principio reside en que la Comunidad internacional es la encargada de velar por los recursos naturales de los pueblos coloniales, en la medida en que éstos no están en disposición de protegerlos[12].
El enunciado del principio parece que se admite claramente, y adquiere el carácter de norma consuetudinaria, no hay sin embargo el consenso necesario en lo que se refiere a su “alcance y consecuencias”[13].
Efectivamente las líneas de acción de la Organización, se han vuelto menos exigentes con las obligaciones de los Estados. No se ha excluido la dimensión económica del principio y se reafirma solemnemente que “Los recursos naturales constituyen el patrimonio de los pueblos de territorios no autónomos, incluidas las poblaciones autóctonas”[14].
La Asamblea General de las NNUU recuerda a las Potencias administradoras que deben adoptar “… medidas eficaces para salvaguardar y garantizar los derechos inalienables de los pueblos de los territorios no autónomos a disponer de sus recursos naturales y a establecer y mantener el control del aprovechamiento de esos recursos en el futuro” y les pide “… que adopten todas las medidas necesarias para proteger los derechos de propiedad de los pueblos de estos territorios”[15].
Reafirmación por tanto de la dimensión económica, aunque significativamente a ella no se haga referencia del mismo modo en la Declaración del segundo decenio de las NNUU para la eliminación del colonialismo[16], y en la Declaración del Tercer decenio ni se menciona[17]; se mantiene en el programa de la Asamblea General el tema “Actividades económicas y de otro tipo que afectan a los intereses de los pueblos de los territorios no autónomos”[18].
1.2 Desarrollo del contenido a través de la práctica internacional.
La práctica internacional revela la ausencia de coherencia en defender los intereses económicos de los pueblos coloniales. En la aplicación del principio se distingue a la luz de la práctica dos etapas. La primera que llega a su máxima desarrollo a la luz del asunto de Namibia, en torno a los años 70 y una segunda etapa o cambio a partir de 1995.
– Los hitos que pueden señalarse de la que he denominado primera etapa. Se refieren a la postura de la Asamblea General en el sentido de dirigirse a los Estados indicando la acción que deben realizar en relación a las empresas que trabajan en estos territorios. En este sentido, es ilustrativo
el siguiente párrafo, adoptado por la Asamblea en 1970:
“Los Estados Miembros emprenderán una campaña enérgica y sostenida contra las actividades y prácticas de los intereses extranjeros –económicos, financieros y de otro tipo– que actúan en los territorios coloniales para beneficio y a nombre de Potencias coloniales y de sus aliados, ya que aquéllas constituyen uno de los principales obstáculos para el logro de los objetivos enunciados en la resolución 1.514 (XV). Los Estados Miembros considerarán la adopción de medidas necesarias para lograr que sus nacionales y las compañías que estén bajo su jurisdicción pongan fin a tales actividades y prácticas; dichas medidas tendrán también por objeto evitar la afluencia sistemática de inmigrantes extranjeros a los territorios coloniales, que quebranta la integridad y la unidad social, política y cultural de la población bajo dominación colonial”[19].
Las actividades de las empresas en los territorios se prohibieron en el caso del territorio de Namibia por el Consejo de las Naciones Unidas para Namibia[20], pero no debe olvidarse que estas medidas se adoptaron en la particular situación de este territorio.
A lo máximo que ha llegado la práctica internacional es a estudios en órganos subsidiarios de las NNUU en los que se hicieron propuestas para buscar mecanismos de control de las actividades de las empresas[21], y en cierta medida esta vía se ha retomado en el caso del Sahara como más adelante se comenta, aunque de momento no por instancias oficiales, aunque esta parece ser la vía. Volveremos sobre esta idea
– El cambio de rumbo a los pronunciamientos señalados se produce en 1995[22]. Las vías de garantía para asegurar el patrimonio de los pueblos coloniales y el acceso a sus recursos se articula considerando que las inversiones extranjeras en el territorio son positivas para la búsqueda del desarrollo de la población y éste, el desarrollo económico, es el que debe informar la actividad.
El enfoque de la cuestión es considerar que “…la inversiones económicas, extranjeras, cuando se efectúan en colaboración con los pueblos de los territorios no autónomos y conforme con sus deseos pueden aportar una contribución válida al desarrollo socioeconómico de esos territorios y también al ejercicio de su derecho a la libre determinación”[23].
Así la idea es orientar a cómo se hace la inversión en el territorio y cómo revierten los beneficios que se obtienen. En este sentido, el Plan de Acción[24] que debe orientar las actividad de la comunidad internacional dirigida a alcanzar el objetivo del segundo decenio para la eliminación del colonialismo, incluye dos breves referencias al tema que nos ocupa, una referente a la explotación de recursos naturales y la otra a la adopción de medidas de carácter comercial.
En concreto, en el apartado relativo a las: Esferas en que las Potencias administradoras deberían adoptar medidas de carácter prioritario establece que “… deberían aplicar medidas para conservar los recursos naturales, proteger el medio ambiente y ayudar a los pueblos de los territorios no autónomos a lograr el nivel máximo posible de autonomía económica, protección ambiental y desarrollo social y educativo”[25].
El apartado titulado: Medidas a nivel nacional, se indica que “Se debería invitar a los Estados Miembros a que consideraran la posibilidad de adoptar en el ámbito nacional disposiciones, inclusive legislativas, que a) disuadieran de toda medida y actividad, comercial o de otra índole, que pudiera ser perjudicial al ejercicio del derecho de libre determinación e independencia de los pueblos de los territorios”[26].
Acorde con este enfoque del Plan de Acción, la Asamblea General, cuando trata el tema, se pronuncia con carácter general y utilizando el verbo “instar”, a que las potencias administradoras a quienes corresponda “… adopten medidas eficaces para salvaguardar y garantizar el derecho inalienable de los pueblos de los territorios no autónomos a sus recursos naturales y su derecho a establecer y mantener el control sobre la futura explotación de esos recursos, y pide a las potencias administradoras que tomen todas las medidas necesarias para proteger los derechos de propiedad de los pueblos de dichos territorios, conforme con las resoluciones pertinentes de las Naciones Unidas relativas a la descolonización”[27].
Cuando la Asamblea se refiere a las obligaciones que incumben sobre el tema al propio sistema de las NNUUU, que debe actuar en consonancia con los derechos reconocidos al pueblo colonial, en materia económica se pronuncia en los siguientes términos, pidiéndoles información sobre:
“a) los problemas ambientales que enfrentan los Territorios No Autónomos.
- b) Las consecuencias que tengan en esos territorios desastres naturales, como los huracanes y las erupciones volcánicas y, problemas ambientales de otra índole, como la erosión de las playas y las costas y las sequías;
- c) Los medios de prestar asistencia a esos Territorios en la lucha contra el tráfico de drogas, el blanqueo de dinero y otras actividades ilícitas y delictivas.
d)La explotación ilícita de los recursos marinos y otros recursos naturales de los Territorios y la necesidad de utilizar esos recursos en beneficio de los pueblos de esos Territorios”[28]
El marco actual que delimita el contenido del principio, de acuerdo con los párrafos transcritos, entiendo que es el siguiente:
- Los titulares de los recursos naturales son los pueblos asentados en el territorio no autónomo.
- La potencia administradora debería velar por asegurar el desarrollo económico y la explotación de recursos en beneficio de la población; y tomar medidas legislativas al respecto.
- Las empresas extranjeras, en cuanto actor del crecimiento económico, pueden realizar actividades en el TNA siempre que se orienten al desarrollo socio-económico de la población y con su participación. En caso contrario deberían abstenerse de realizarlas.
- La comunidad internacional organizada a través de las Organizaciones (sean del sistema de las NNUU y aquellas relacionadas con ellas) deben velar por los intereses económicos del pueblo colonial[29].
Por último señalar que se mantiene el control internacional por NNUU de la aplicación de la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales en los mismos términos que se estableció en 1961 a través del conocido como Comité de los 24[30], por el número de miembros originales, hoy tiene 27.
El método de trabajo del Comité Especial tiene una doble especificidad. Por un lado, tiene la posibilidad de oír directamente en su sede a los representantes de los pueblos coloniales con el estatus de peticionarios[31], y en esta condición acudieron por primera vez los representantes saharauis en 1966. Por otro lado, también es significativa la capacidad del Comité Especial de enviar Misiones Visitadoras al territorio colonial, con un mandato específico del propio Comité y cuyo fundamento para su establecimiento es contribuir al objetivo para el que se creó. También debe recibir los informes enviados por la potencia administradora sobre la actividad que se realiza en el TNA. Mecanismo que pretende dar publicidad a la situación de hecho y al mismo tiempo proveer la información necesaria a la Asamblea General para que adopte una resolución para el supuesto concreto[32].
II- ESPECIFICIDAD DE LA SITUIACIÓN COLONIAL.
La situación colonial del Sahara Occidental; tiene unas particularidades que pueden sintetizarse en cuatro. El punto de partida es el triste papel de España como potencia administradora, continúa con la decidida acción de Marruecos para anexionarse el territorio, que le lleva a la división del territorio con un muro de arena, y para acabar con el lamentable compromiso de las Organizaciones Internacionales con la causa, que refleja sin ningún tipo de dudas, los intereses de los terceros Estados en la zona, más que una preocupación por la aplicación del principio en los términos jurídico internacionales de su contenido.
A continuación se comentan los cuatro elementos indicados, poniendo el acento en aquellos aspectos que se han considerado más relevantes para comprender la situación en que se encuentra actualmente el territorio y la población del Sahara Occidental.
2.1 La particular administración colonial de España. Casi nunca de acuerdo con la formulación del principio de autodeterminación.
Para facilitar el cumplimiento de las obligaciones de la Carta, la AG de las NNUU precisará, a través de sus resoluciones, en qué supuestos los Estados están obligados a enviar información a la Organización de acuerdo con el artículo 73 relativo a los TNA. En 1953 se consigue elaborar y aprobar los: «Factores que deben ser tenidos en cuenta para decidir si un territorio es o no es un territorio cuyo pueblo no ha alcanzado todavía la plenitud del gobierno propio»[33].
Cuando España se incorpora a la vida de la Organización en 1955[34], el Secretario General invita[35] al gobierno a que le comunique si administra territorios cuya población no ha alcanzado la plenitud del gobierno. La postura española es la de considerar que no administra TNA y, especifica que los territorios que administra en el continente africano son, según la legislación nacional, provincias españolas de ultramar.
La Organización no puede compartir esta opinión, ya que se formula en contra de los contenidos de la noción de TNA, precisados a través de la Carta y de la práctica de la Organización.
Al día siguiente de la adopción de la A/Res. 1514 (XV), se aprobaron los: “Principios que deben servir de guía a los Estados Miembros para determinar si existe o no existe la obligación de transmitir la información que se pide en el inciso e) del artículo 73 de la Carta”[36]. Principios que se establecen con objeto de dirimir la contradicción de opiniones entre la Organización Internacional y los gobiernos de España y Portugal sobre el estatus jurídico internacional de sus colonias[37],
El gobierno español, consciente de las dimensiones que tomaba el tratamiento de la cuestión colonial en aquellas fechas, intenta comportarse de acuerdo con la legalidad vigente, y un mes antes de la adopción de las citadas resoluciones ya se había pronunciado, en la Cuarta Comisión de la AG, en el sentido de que iba a transmitir información de acuerdo con el artículo 73. Pronunciamiento del que toma nota la AG.
Ahora bien, una cosa es admitir que se va a transmitir información y la otra es aplicar el principio de autodeterminación al caso concreto, de acuerdo con los parámetros del ordenamiento jurídico internacional.
La Cuestión del Sáhara Español –tal como se denominaba en aquel momento–, junto con la de Ifni, se tratan en el Comité Especial encargado de examinar la situación con respecto a la aplicación de la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales, órgano subsidiario de explícita denominación y, al que ya nos hemos refrido.
El territorio del Sahara español recibió la primera Misión en mayo de 1975 después de recibir la aprobación del gobierno de España. Las NNUU lo habían intentado desde 1966. Esta “pereza” en recibir Misiones Visitadoras, la vemos de nuevo en la actualidad, y de ello se quejan en NNUU a través sucesivas resoluciones.
Entre 1960 y 1966 la cuestión se mantiene dentro de los parámetros de la acción de España. Las NNUU van tomando nota de sus declaraciones, en primer lugar las que se refieren a que transmitirá información sobre el territorio y con posterioridad –a partir de 1963–, de que respetará el derecho de autodeterminación a las poblaciones que administra.
Dado que la potencia colonial no pasa a la acción, la Organización toma una clara posición a partir de la A/Res. 2229 (XXI) de 20 de diciembre de 1966. En ella, partiendo del reconocimiento del derecho inalienable del pueblo saharaui a la autodeterminación de conformidad con la A/Res. 1514 (XV), establece en su apartado cuarto de la parte dispositiva las medidas que debe adoptar la potencia administradora. En líneas generales se trata de: organizar el referéndum, sin demora y de conformidad con las aspiraciones de la población –asegurándose de que sólo participe la población autóctona–; en consulta con Marruecos, Mauritania y cualquier otra parte interesada; y que el referéndum se realizará bajo los auspicios de las NNUU, es por ello que se pide al Secretario General que nombre una Misión Especial para que recomiende las medidas prácticas para la realización del referéndum.
El gobierno español entiende la necesidad de celebrar el referéndum, pero sólo está dispuesto a hacerlo según su criterio, que una vez más no coincide con los parámetros de las NNUU. Se trata de intentar que se reconozca, a nivel internacional, la expresión del pueblo saharaui a través de la Asamblea General del Sahara (‘Yemaá’) y, naturalmente, sin la supervisión internacional. Para este formalismo jurídico, que dicho sea de paso precisa seis años para organizarlo, se envía en 1973, para su reproducción como documento oficial de las NNUU, una solicitud de estatuto jurídico por parte de la ‘Yemaá’ al gobierno de España dirigido a intensificar el desarrollo político de la población, aunque manteniendo la dependencia de la metrópolis; en respuesta a esta solicitud, el gobierno español elabora unas «bases» que se convertirían, de aceptarse, en los «principios que inspirarán la organización política-administrativa del Sahara»[38].
Ahora bien, la solución que se intenta, aunque responde a las pretensiones del gobierno español, no satisface ni a NNUU, ni al pueblo saharaui ni a Marruecos[39], y en este punto la cuestión del Sáhara español inicia una nueva etapa.
Por lo que se refiere al gobierno español, ya no podrá mantener su postura de respeto a los derechos del pueblo saharaui a través de la ‘Yemaá’, y el 20 de agosto de 1974 anuncia la celebración de un referéndum bajo los auspicios de las NNUU, dentro del primer semestre de 1975[40], y casi por las mismas fechas –julio de 1974– inicia su controversia particular con Marruecos acusándolo, en este momento, de pretender la anexión del territorio sin respetar los derechos de la población autóctona[41].
Marruecos, por su parte, comunica a la esfera internacional sus pretensiones sobre el territorio[42], que se van a convertir en una cuestión de soberanía. Al parecer Marruecos formaliza una controversia con España ya existente desde 1956 y, propone incluso para solucionarla, en 1974, el recurso al arbitraje internacional o a la Corte Internacional de Justicia[43]; Mauritania se suma a esta pretensión[44], aunque se retirará en 1979[45] y ocupara sus posiciones Marruecos[46] .España no admite el recurso ante la jurisdicción internacional, de hecho no podía admitirlo, especialmente después de reconocer ante las NNUU el derecho de autodeterminación del pueblo saharaui.
Ante esta situación, nos encontramos con un doble problema en el territorio del Sáhara, por un lado la realización del referéndum y por otro el conflicto sobre la naturaleza del territorio que plantean las reivindicaciones de Marruecos y Mauritania, con ánimo de incidir en el futuro del Sáhara. NNUU afronta, a su manera, ambas realidades.
En cuanto a la primera cuestión, las NNUU consiguen la autorización, por parte de España, de desplazar una Misión Visitadora al territorio». El informe elaborado por la Misión se aprobó por el “Comité de los 24” a principios de noviembre de 1975 y la AG tomó nota del mismo en diciembre de 1975[47]. El documento constata las dificultades a las que se enfrenta la celebración del referéndum, poniendo especial énfasis, ya en aquel momento, en la cuestión del censo, en las dificultades en armonizar las diferentes posturas entre las partes involucradas y en la necesidad de tomar medidas adecuadas para una descolonización pacífica del territorio, incidiendo asimismo las responsabilidades de la potencia colonial[48].
El impacto del informe fue notorio, de su lectura se desprenden los mismos problemas a los que se enfrenta el proceso de pacificación actual. Identifica tanto problemas con el censo como los intereses económicos y, el estatuto definitivo del territorio.
– La segunda cuestión relativa a la naturaleza jurídica del territorio en el momento de su colonización por España. La AG opta por acudir a la Corte Internacional de Justicia (CIJ) solicitándole una opinión consultiva[49]. Acción que conlleva la petición al gobierno de España de que suspenda los arreglos para la celebración del referéndum, hasta que no se pronuncie el alto tribunal.
La CIJ se pronuncia el 16 de octubre de 1975[50], señalando que el Sáhara no era terra nullius en el momento de la colonización, pero que los vínculos que existían con el Reino de Marruecos y Mauritania no alteraban la naturaleza jurídica del territorio del Sáhara como territorio no autónomo[51]. Sin embargo la opinión, que se había solicitado para dilucidar la naturaleza del territorio y que, a pesar de no tener carácter vinculante, se confiaba que pudiera tener efectos entre las partes, no contribuyó en absoluto a atemperar las posiciones de Marruecos ni de Mauritania.
Nace un nuevo conflicto que se trata en el Consejo de Seguridad de las NNUU, y se plantea como una cuestión de soberanía.
Se resuelve formalmente a través del conocido como Acuerdo tripartito de Madrid, adoptada el 14 de noviembre de 1975[52].
A pesar de presentarse formalmente como resultado de las líneas de acción del CdeS, esta declaración es de dudosa legalidad y legitimidad internacional[53].
El acuerdo, celebrado con una aparente rapidez, alude al respeto de los principios de Carta de las NNUU así como a su contribución al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, mencionando, específicamente, el cumplimiento del artículo 33 de la Carta.
La solución pactada se articula en torno al establecimiento de una administración temporal, en la que participará Marruecos y Mauritania, y colaborará con ella la Yemaá. Esta administración tendrá como finalidad descolonizar el territorio del Sáhara y, a partir del día 26 de febrero de 1976, asumirá las responsabilidades que corresponden a España en calidad de potencia administradora.
Esta formulación no se adecua al contenido de la autodeterminación. La Yemaá, no se reconoce como expresión de la voluntad del pueblo saharaui. La propia potencia colonial lo había reconocido unos meses antes, la expresión de la voluntad del pueblo saharaui pasa por un referéndum verificado por las NNUU. Por otro lado, en relación a España, se desvincula unilateralmente de las obligaciones internacionales que la condición de ser potencia administradora de un territorio no autónomo comporta, y va a significar no defender los derechos de la población colonial.
La aplicación del acuerdo no satisface en absoluto al pueblo saharaui, que rápidamente desautoriza, el 28 de noviembre de 1975, la representatividad de la Yemaá — desautorización a la que incluso se sumaron sesenta y siete de sus miembros–, declarando que la autoridad única y legítima del pueblo saharaui es el Frente POLISARIO (Frente Popular para la Liberación de Sakiet El Hamra y Río de Oro)[54].
Por lo que se refiere a las NNUU, la AG toma nota del Acuerdo Tripartito en la A/Res. 3458 B(XXX) de 10 de diciembre de 1975[55].
España abandona el Sáhara en la fecha pactada, el 26 de febrero de 1976, comunicándolo el mismo día al Secretario General de las NNUU, presentando un resumen del estado de la cuestión ante el CdeS y dejando constancia expresa de que se considera desligada de «toda responsabilidad de carácter internacional con la administración del territorio», y de que la «descolonización del Sáhara Occidental culminará cuando la opinión de la población saharaui se haya expresado libremente»[56].
Como es conocido, al mismo tiempo que se retiraban las fuerzas militares españolas, se procedía a la ocupación del territorio por parte de Marruecos y Mauritania, con el paralelo 24º como línea divisoria entre ellos, nombrándose al Rey Hassan II «gobernador del Sáhara».
2.2 La ocupación por Marruecos de una parte del territorio.
La penosa retirada de la potencia administradora, da paso a un período de conflicto militar que culminará en el alto al fuego de 6 septiembre de 1991 entre el ejercito Marroquí y las tropas Saharauis y ha supuesto: el desplazamiento de una parte de la población a los campos de refugiados de Tindouf, en Argelia, unas practicas de guerra que rayan la calificación de crímenes internacionales, y una política de anexión del territorio, tal como se revela en los recurrentes disturbios y las protestas generalizadas por parte de la población saharaui habitante en el territorio ocupado.
A mi juicio se esta ante una ocupación militar, ya que se ha utilizado la fuerza armada y el territorio ocupado tiene una condición jurídica internacional de territorio no autónomo, y por tanto no es susceptible de anexión de forma unilateral.
Esta situación tiene dos rasgos contrarios al Ordenamiento jurídico internacional, en concreto es reseñable, la situación en que se encuentra la población y las dificultades que se derivan de no acudir a la calificación jurídica de ocupación militar.
En cuanto al primer tema señalado, el trato recibido la población saharauis, durante mucho tiempo, se desconocía que ocurría baja la ocupación Marroquí, en parte porque se ha favorecido la instalación de colonos en el territorio, aunque no se disponga de datos exactos. En los últimos años, poco a poco los “disturbios” y la “represión” en el territorio se ha ido documentando, pudiéndose escuchar su voz, junto con el drama que supone la división de la población.
Cada vez más, los relatores especiales de NNUU expertos en derechos humanos se ocupan de la situación de los saharauis, y hemos podido seguir manifestaciones contundentes como el caso Haidar en otoño de 2009, y el desalojo, un año mas tarde, del campamento Agadym Izid[57]
El segundo punto mencionado es la no calificación de ocupación militar, lo que a mi juicio debería repararse para dar protección a los habitantes. A pesar de no calificarse la situación de hecho de ocupación militar, esta no deja de serlo, Marruecos es potencia ocupante no potencia administradora, que lo es en todo caso España. y ello es especialmente relevante el tema de recursos naturales, ya que tal como se ha expuesto el principio de autodeterminación supone preservar los intereses económicos de la población titular del mismo, la ocupación militar no significa un cambio en la naturaleza del territorio, es decir que continua siendo TNA, y el ocupante como tal está sometido al Derecho internacional sobre la materia.
La situación de ocupación militar se regula en el IV Convenio de Ginebra de 1949 (arts. 47 y ss.) y en el Protocolo I de 1977 que lo complementa, textos que operan tanto si existe o no una declaración de guerra. Este marco de regulación está dirigido a proteger a la población que habita el territorio ocupado y en ningún caso significa el traspaso de la soberanía a la potencia ocupante[58].
Sin embargo, la práctica internacional muestra que no hay un comportamiento claro y sistemático en el reconocimiento y calificación de las situaciones de ocupación territorial cubiertas por el IV Convenio de Ginebra.
Para nuestro caso, la única vez en que se pronunciaron claramente las NNUU fue en la Asamblea General en 1979 cuando: “Deplora profundamente la agravación de la situación, como consecuencia de la persistente ocupación del Sahara Occidental por Marruecos y de la ampliación de esta ocupación al territorio recientemente evacuado por Mauritania” y “pide encarecidamente a Marruecos que participe también en la dinámica de paz y ponga fin a la ocupación del Territorio del Sahara Occidental”[59]. Significativamente, siendo Marruecos parte de los Convenios de 1949 desde su independencia en 1956, nunca se le ha solicitado por las instancias internacionales la aplicación de las normas internacionales en vigor sobre la materia.
A lo más que se ha llegado es a la constatación de un conflicto de intereses entre Marruecos y el pueblo saharaui sobre el estatuto jurídico del territorio y ello se desprende del marco de negociación en el que se está inmerso, no de un reconocimiento expreso de la situación[60].
Esta realidad, desde mi punto de vista, significa un grave perjuicio para el pueblo saharaui en el ejercicio de los derechos internacionalmente protegidos, pues Marruecos administra el territorio de facto; mostrando una clara manifestación de inaplicabilidad del ordenamiento jurídico internacional.
La práctica internacional muestra dos casos en se está ante una ocupación de carácter parecido al que nos ocupa, uno es el caso de Timor Oriental y otro el de Palestina.
Timor Este fue ocupado por Indonesia entre 1975 y 1999; tiene en común con el Sahara su escasa incidencia en los foros internacionales, y la no calificación de ocupación militar y en consecuencia la no denuncia de la no aplicación del derecho internacional humanitario. Lo que no tienen en común, desde luego, es la actitud de la potencia colonial. Portugal se mantuvo muy activo en cumplir sus compromisos asumidos en el artículo 73 de Carta de las NNUU y que Indonesia no le dejaba ejercitar, claro ejemplo de ello es la demanda que presentó ante la CIJ contra Australia por la explotación de la falla de Timor[61].
El otro caso es el de la ocupación por Israel, a partir de 1967, de los territorios palestinos de Cisjordania y Gaza, los Altos del Golán y la península del Sinaí. Las prácticas israelíes en los territorios palestinos ocupados se siguen en los órganos de NNUU[62] y se pide la aplicación del Derecho internacional humanitario, tanto frente la administración de justicia israelí como por los órganos de NNUU.
No vamos a entrar en el estudio sobre la cuestión de Palestina[63], cuya práctica es riquísima y muy ilustrativa del contenido de la ocupación militar en general y de su dimensión económica en particular. Únicamente quiero señalar que, durante el período de ocupación del Golfo de Suez y la península del Sinaí por Israel, se vieron afectados los intereses de la compañía petrolera Amoco, de nacionalidad estadounidense, lo que propició un estudio jurídico por el Departamento de Estado, en el que se establece claramente que la ocupación no significa la transferencia de la soberanía, calificándola de “usufructo”[64].
2.3 La dolorosa división del territorio, a través de la conocida como la berma.
La ocupación Marroquí ha conducido a la construcción de un muro de arena que lo recorre verticalmente y además sirve de línea de alto al fuego.
Cabe entender que su finalidad es doble, por un lado el control del territorio y muestra fehaciente de que hay voluntad de anexión y, también de despojar de los recursos del territorio a la población saharahui.
Así se esta ante el hecho de que la construcción del muro significa la ruptura del territorio colonial, con tres regímenes jurídicos y la separación de la población. A continuación se comentan ambas cuestiones.
1) La partición del territorio, significa la existencia de tres regímenes político-jurídicos, en el Territorio no autónomo del Sahara Occidental:
- a) En la parte Oeste la anexión del territorio por Marruecos, que ejerce competencias soberanas, que se ha comentado en el apartado anterior. Donde existe casualmente las minas de fosfatos y es la parte que tiene salida al mar.
Además en los informes del Secretario General al Consejo de Seguridad se informa de las diferentes disturbios y represiones que en la paste Oeste del muro se dan[65].
- b) El segundo régimen político-jurídico es el del muro (berma) que constituye la línea de alto al fuego, en vigor desde el 6 de septiembre de 1991. Régimen que corresponde fundamentalmente al despliegue de la MINURSO, que actualmente tiene encomendada exclusivamente esta misión. Acudiendo a los informes que la operación de mantenimiento de la paz presenta al Consejo de Seguridad, puede conocerse el espacio que corresponde a este régimen: “Los acuerdos militares dividen el Sahara Occidental en cinco zonas, incluida una zona de separación de cinco kilómetros de ancho al Este de la berma, dos zonas restringidas (25 kilómetros al este de la berma y 30 kilómetros al oeste de ella) y dos zonas de restricción parcial que abarcan el resto del Sahara Occidental. En estas zonas se aplican las distintas restricciones para las actividades militares y el personal”[66].
- c) El tercer régimen es el establecido al Este del muro, en cuyo espacio la RASD intenta establecer su administración, aunque sea un espacio de muy difícil acceso. Piénsese que este queda entre la construcción del muro y la delimitación del territorio a partir del Acta de Berlín[67].
- La división del territorio es un drama humano, el muro de facto, tiene el efecto de “cierre” del territorio que imposibilita la comunicación entre ambos lados. El resultado es la división de la población saharaui: entre los que permanecieron en el territorio y los que tuvieron que desplazarse a los campos de Tinduf (Argelia).
Pruebas fehacientes de esta realidad son tanto la programación de repatriación de los saharauis cuando se organizaba el referéndum por la MINURSO, ya previstas en el fallido “Plan de arreglo de 1988”.
Actualmente, NNUU promociona medidas de confianza para facilitar la comunicación entre la población y de las que se da cuenta en los informes del Secretario General que envían a la AG y discutidos en el contexto del Comité de los 24.
En el último informes se señala la protección que se ha brindado a los refugiados de Tinduf a través del ACNUR, el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la OMD, el Fondo se las NNUU para la Infancia (UNICEF)[68].
La acción denominada “fomento de medidas de confianza” para comunicar a la población dividida corre a cargo del ACNUR, medidas que consiste en la se organizan visitas familiares básicamente por avión –tuvieron que descartes los viajes por carretera- y seminarios culturales y, se evalúan opciones de uso de nuevas tecnologías[69].
Situación que recuerda los efectos del muro construido por Israel, que además de adentrarse en el territorio de Cisjordania en algunas puntos de su trazado, apropiándose Israel del mismo, también tienen el efecto desastroso de imposibilitar la comunicación de la población, que se ha calificado por la CIJ[70] como violación del ordenamiento internacional.
2.4 El discreto papel del NNUU en el proceso de pacificación del conflicto
Las NNUU no han tomado una posición clara en torno al Sahara Occidental; y tampoco han utilizado todos los mecanismos de que dispone, como sería el recurso al Capítulo VII de la Carta de las NNUU. Mantiene su implicación en el Capítulo VI relativo al arreglo pacífico de controversias y apoya las negociaciones entre las partes, como si se tratara de dos partes iguales.
La cuestión del Sahara Occidental, nunca se ha calificado de controversia internacional susceptible de constituir una amenaza a la paz y la seguridad internacional, en consecuencia no se ha puesto en marcha los mecanismos del Cap. VII. que posibilitaría imponer medidas coercitivas dirigidas a la plena aplicación del principio de autodeterminación y decidir el pueblo saharaui su futuro político.
El papel discreto del las NNUU es un constante, ya en 1975, cuando se ha relatado la postura seguida por España, vemos que el CdeS no muestra un especial interés sobre el tema, probablemente era más sensible a otros intereses en presencia, como puede ser el papel que juega Marruecos en la zona desde la geoestrategia, de una zona con un amplio potencial desestabilizador.
Se pasa alegremente de una cuestión retardada de descolonización pendiente, a una situación de ocupación y sin que el CdeS se pronuncie al respecto dando la sensación de que admite la situación de hecho.
La cuestión del Sahara Occidental, revela que se ha pasado de su tratamiento en el AG y en concreto en el Comité de los 24, a incorporarse a una cuestión que afecta al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, y por tanto competente el CdeS. La situación es bastante caótica.
Así nos encontramos que los informes del Comité de los 24 de cómo se va tratando la cuestión de la autodeterminación del Sahara, casi la totalidad del texto esta dirigido a explicitar el tratamiento en el Consejo de Seguridad y de los “buenos oficios” del Secretario General abogando por una diplomacia discreta, El CdeS apoya las negociaciones entre las partes[71], y obviando las cuestiones propiamente de autodeterminación y de aplicación de las disposiciones sobre la materia, analizando que ocurre en el territorio ocupado; aunque poco a poco se van reflejando las pretensiones de los saharauis que habitan bajo la ocupación.
Los términos de la negociación son la de buscar una solución “justa duradera y aceptable para las partes y respetando el derecho de autodeterminación del pueblo del Sahara occidental”, de los que se da cuenta en los sucesivos informes del Secretario General al CdeS[72].
A lo más que se ha llegado es al despliegue de una operación de mantenimiento de la paz (MINURSO), que ha tenido un mandato redefinido ya que se creo para una doble misión, asegurar el alto al fuego y organizar el censo y las elecciones de autodeterminación a continuación. Esta segunda parte ha sido imposible, los archivos del censo se trasladaron a Ginebra en 2003, momento en que la operación dejo de preparar las elecciones y el CdS optase por iniciar rondas de negociaciones directas “oficiosas”.
El mandato de la MINURSO se mantiene inalterable desde su constitución en 1991, y tal como expresa el Secretario en su último informe[73] sus problemas afectan a tres ámbitos: el mandato, las actividades militares y civiles sustantivas y las condiciones de seguridad, tal como se refleja en el informe, ambas partes cuestión tanto el mandato como las actividades, lo que no es poco.
III- Consideraciones en torno a los problemas en presencia ante la explotación de los recursos naturales en el Sahara Occidental.
Los hechos que informan la situación del Sahara Occidental, muestran que están en desacuerdo con el contenido del Principio de Autodeterminación, y con esta idea se ha presentado en el apartado anterior.
Dentro de este marco general tiene sus especificidades la dimensión económica del principio de autodeterminación y que en la práctica se concreta en las actividades de las empresas, en las condiciones de los trabajadores y en el destino de los beneficios que se derivan.
Pero aún entrando en el caso concreto de la actividad económica no puede separarse del contexto general en que está inmersa la cuestión.
Para proteger los intereses económicos de acuerdo con la legalidad internacional, se deberá velar para que los beneficios económicos reviertan en la población titular del derecho de autodeterminación. El problema que se plantea es determinar quien es el encargado de hacerlo.
La primera respuesta a ello es que será la potencia colonial, en este caso España, pero esta decidió irse, en 1975, y preservando sus intereses[74]. A partir de aquí, el que “gestiona” el territorio, es Marruecos, que como se ha dicho su situación es de potencia ocupante, y por tanto no cambia la naturaleza jurídica internacional del territorio del Sahara Occidental, que es una “colonia”. Marruecos, a mi juicio, está vinculado por el contenido del principio de autodeterminación, no porque se haya convertido en potencia administradora, en sustitución de España, por unos acuerdos nulos, sino que le es oponible por la propia naturaleza del contenido jurídico del principio de autodeterminación, que como se ha señalado tienen naturaleza erga omnes.
Pero esta evidencia a mi juicio, no se ha tenido en cuenta en absoluto, al contrario, las partes en el actual conflicto[75] del Sahara Occidental, a las que se dirige el Consejo de Seguridad en su proceso de pacificación son Marruecos y el Frente Polisario. Partes a las que induce a realizar negociaciones, denominadas oficiosas, por no entrar en aspectos sustantivos, bajo un marco dirigido a encontrar: “una solución política justa, duradera, y mutuamente aceptable que prevea la libre determinación del pueblo del Sahara Occidental”.
Además esta confusión –y entiendo que deliberado apoyo en el enfoque político, frente a un posicionamiento jurídico–, se refleja en los propios órganos de las NNUU. El estado de la cuestión, como ya se ha dicho hace que sea la AG y el Cde S que se ocupen ambos del tema y se oscile entre su encuadre dentro del mantenimiento de la paz y la seguridad y paralelamente dentro de la cuestión originaria de aplicación del principio de autodeterminación[76], configurándose como los dos ejes.
Ambos ejes entremezclan los elementos concretos que los configuran y, la realidad muestra que cada vez se van incorporando nuevos elementos sin descartar ninguno de los precedentes.
Así un elemento clave ha sido la posibilidad de exploración y explotación de recursos naturales, y va entrando en el núcleo de la controversia, específicamente en la dimensión económica del principio de autodeterminación que retoma nuevo protagonismo.
Los recursos económicos que están en la base del tema, e incluso se plantea en la mesa de negociaciones[77], son: fosfatos, recursos pesqueros y petróleo, aunque quizás también pudiera incorporarse arena y otros recursos, como el turismo.
En las conversaciones oficiosas de marzo de 2012 se constata que “…respecto de los recursos naturales y el medio ambiente, habían confirmado (las partes) su intención de proporcionar a las Naciones Unidas no sólo coordinadores sino también toda la información disponible”[78]
Los temas candentes, referentes a recursos naturales actualmente es la documentación de las actividades que se realizan, y esperemos que en un futuro sirva para su cuantificación y pueda revertir en beneficio de la población saharaui[79].
El marco de acción de los recursos pesqueros gira en torno al acuerdo de explotación de los bancos de pesca entre Marruecos y la Unión europea de 2005[80], y que se ha ido ampliando a través de Protocolos. Actualmente esta en proceso de ratificación el tercer Protocolo, terminado en junio de este año (2013). Señalar también que esta explotación de recursos ha puesto de manifiesto la disparidad de posiciones entre las instituciones comunitarias; siendo el Parlamento europeo la institución más sensible a los derechos del pueblo saharauis, internacionalmente reconocidos.
Los recursos petroleros y gas se gestionan por medio de concesiones de licencias de exploración a empresas extranjeras que se gestionan a través de legislación marroquí y también de normativa de la proclamada RASD[81].
Habrá que seguir estudiando el tema, ya que por el momento no parece que cambien las posiciones, aunque la situación de la población es cada vez más precaria, tanto en el campo de refugiados de Tinduf, como la firme posición de la población que habita en el territorio, cada vez más dispuesta a defender sus derechos y dar publicidad a su realidad cotidiana.